浅析PPP模式及对钢市的影响

今年以来，“PPP模式”的媒体曝光率陡增。5月下旬，发改委在其新网站新开设的PPP项目专栏中公开发布PPP推介项目，本次发布的项目共计1043个，总投资1.97万亿元。国务院办公室紧随其后了发布“国办发42号文”，内容较此前财政部113号文而言，对地方融资平台公司参与PPP项目有所放宽。但是对于钢铁行业而言，PPP模式似乎仍是一个新鲜词汇，这个模式究竟如何运作，对钢市需求又将有怎样的影响，本文试做梳理，以供大家参考。

一、PPP是什么？

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》，我国PPP项目运作方式包括委托运营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)等。

二、我国PPP模式的发展历程

实际上，在PPP诞生之前，我国多采用BT（建设-移交），形式上是由BOT模式演变而来，但由于社会资本不承担风险且不参与经营，所以与PPP模式存在本质的不同。我国采用PPP模式最早的是1996年通车的泉州刺桐大桥项目，该项目由名流公司与政府授权投资的泉州市路桥开发总公司按6：4的出资比例成立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”，按照BOT（建设-经营-移交，PPP的一种形式）模式建设运营，该模式还被复制到此后的高速公路建设中。

但是，由于当时由于未形成规范的契约文本而在实际运行中出现了种种问题，真正具有现代意义的PPP模式是在2003年至2013年发展起来的，主要集中在城市供水、污水处理及天然气供应等领域，地方政府以建设部令第126号（《市政公用事业特许经营管理办法》）为模板出台了大量地方性法规、政府规章等，但当时的PPP项目仍缺乏顶层设计，一切以地方政府短期目的优先也造成了一些乱象。

2013年后PPP模式的制度化建设才被提上议事日程，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营；2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立；2015年1月，《基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）》公开征求意见，发改委同期下发了关于开展政府和社会资本合作的指导意见和通用合同指南，由此PPP项目逐步成为目前广泛热议的话题。

三、近期推进PPP模式的目的

2013年后PPP模式上升为中央层面的政策工具后其推广力度有了明显的加快，而这一年正是中央新一届领导班子就职，经济结构转型加速的关键时期，笔者认为近期中央推动PPP模式主要有两层目的：

1、缓解政府增量债务和部分存量债务压力。据媒体推测，2014年全国债务规模约为25.4万亿元，而参考融资总量、城投债发行企业债务增速和地方政府债券发行情况，地方政府债务约为15万亿左右。但是，2014年全国财政收入仅为14万亿，且由于此前地方债多数以银行理财的形式存在，还款周期通常不超过一年，因此地方政府债务的兑付问题成为2014年政府工作的重中之重，地方债置换固然可以减轻压力，但债务到期后仍是需要兑付的，而如果引入社会资本的则有助于政府的风险分摊，PPP模式由此大力推进。

2、推动政府职能转变。从长远来看PPP模式的推进是政府职能转变的一个重要标志，目的是将地方政府从繁重的招商引资中剥离出来，由基础设施的公共服务提供者转型为监管者。此前由于政府存在利益偏好，将诸多公共资源转变为有益于政绩形象却无益于民生利益的形象工程，降低了公共财政的使用效率，也对当地发展形成了错误的引导。因此从某种意义上说，PPP模式可视公共服务模式的改革。

四、PPP项目的推进情况

截至6月初，发改委官方网站上共发布了29个地区的PPP项目表，项目所属行业多为供水、交通、垃圾处理、污水处理、供热、健康养老、医疗卫生、文化旅游等1043个项目，总投资约1.97万亿。据统计，其中377个项目为市政设施，包括城市排水管网、垃圾处理、供水供热等。

数据来源：发改委咨询二部整理

尽管发布的项目不少，但真正签约的数量却不是很多。由于签约进度情况官方尚未公开，公开的报道中多数表示截止一季度签约的项目大约为2100亿元，仅占当时项目比重的1/8，与项目推进的热情相比，私人资本对PPP项目的热情并不高，对此，笔者认为目前主要存在以下几点问题：

1、项目收益的保障问题。由于PPP项目主体的公共服务性特征，私人投资只能从其中获取合理的而非高利润的收益，若扣除资金和运营成本，投资收回的年限偏长，难以吸引一般投资者。

除此之外，PPP合作并非独家经营，如泉州的刺桐大桥和杭州湾大桥在项目落成后还面临着来自政府其他项目的竞争，例如刺桐大桥在建成后的十年时间，周围又新建了7座跨河大桥，且均免通行费，回报周期被大大延长。

2、政府信用风险问题。部分地方政府在此前招商引资中的信用缺失成为罪不可控的风险，2011年亚洲开发银行一份PPP制度体系环境成熟度的评价陈述报告中，中国得分仅49.8，与PPP利用成熟的国家，如澳大利亚(92.3分)和英国(89.7分)有很大差距。不过随着PPP模式顶层制度设计的完善，这一现状有望得到改善。

3、公益与盈利的界定。这一点在医疗项目中尤为突出，在本次发改委公布的名单中，医院的建设、迁建等多为BOT、BOO模式，政府参与方式方面也是以特许经营为主，换言之私人投资方需要通过医院的经营或者是获得医院部分外包资源的方式来收回投资，由此形成的混合所有制医院仍需要新的制度来规范其经营。

五、PPP对钢市的影响

尽管从目前的签约情况来看，PPP模式呈现出“叫好不叫座”的现象，但在当前这一阶段中，该模式对于中央政府而言确实有其特殊意义，尽管眼前困难重重，短期内仍会破除障碍大力推进，那么对于目前的钢市而言又将有怎样的帮助呢？

1、对钢铁行业需求的影响

从项目构成来看，PPP模式主要适用的项目多数与钢铁有关，例如交通、保障性住房、水利、供热等，且大部分与当初4万亿所投放的项目一致。

数据来源：公开资料咨询二部

数据来源：上海钢联大宗商品数据终端

从2008年四季度至2011年这一“4万亿”投资的高峰期来看，对钢价的上涨确实起到了一定的作用，但时过境迁，当前的2万亿PPP项目是否能够点燃钢市的另一波上涨周期呢？笔者认为没这么简单。

从资金规模上来看，虽然目前发布的2万亿PPP项目与当时的“4万亿”差距不大，但当时的项目绝大部分是由中央和个地方政府的财政来兜底，为了提供如此庞大的资金，当时的M2同比增长率自2008年四季度开始一路飙升，2009年11月最高达到29.74%，2008年至2011年M2同比增速的年平均值分别为16.7%、26.5%、20.8%、14.68%，远高于目前10%左右的增速。据前世界银行副行长林毅夫表示，由于我国银行管理体制中贷款转存款需要支付全额利息的不合理规定，导致大量资金用于短期炒作。因此4万亿在执行的过程中，实际向实体经济注入的投资资金是30万亿，杠杆达到7倍以上，而这一部分资金大部分被投入到房地产的开发当中，在当时的房地产开发大军中，甚至不发钢贸企业的身影。

而本届政府的调控思路有了很大的变化，对经济调控的主要思路便是去杠杆，收紧地方政府财政支出、激活社会资本的参与就是这一思路的体现，若以社会资本参与为主体的话，资金的投入必然不会出现“大水漫灌”的情况，而且，随着中央层面对金融创新的鼓励，社会资本的融资渠道被大大拓宽，银行贷款已非唯一出路，P2P、上市融资、发行公司债、设立专项基金等均是允许的方式，对资金杠杆的调控也在进一步加强，因此预计本次带动的资金注入将远小于“4万亿”，而除了项目范围内的保障性住房，对于房地产开发的拉动几乎不会有太大作用，钢铁需求的拉动也将远小于之前的水平。

2、对行业内企业的影响

尽管钢铁相关行业通过钢铁获得的收益相对有限，但有实力的企业还是能够通过直接参与项目建设而收益。目前中央的文件对“社会资本”并未作出严格规定，但从目前推进的情况来看，专业性的企业、有过合作经历的企业和国企背景的企业仍是政府的首选，部分钢贸企业母公司具有开发投资的资质，可以直接参与到诸如保障房、生态旅游、交通水利等重大设施建设中，不具有施工资质的企业也可以通过股权合作的方式参与，可以说PPP模式的推进为钢铁行业内的企业提供了一个向下游产业链拓宽的机会，同时也为本身有多元化发展意向的企业提供了一个机遇。

六、总结

PPP模式的推进具有经济改革和政治改革的双重意义，因此在上升为国家战略的一部分之后推进力度会不断增强，期间地方政府思维模式的转变尤为重要。另外，PPP模式对钢铁需求的拉动量将远不及此前“4万亿”后的规模，但钢铁企业有机会通过直接参与项目设计-施工-运营来拓展非钢产业，有助于带动钢铁供应企业向服务型企业的转型。总体来说，PPP模式对于钢铁行业乃至国内经济而言更像是温补的中药，而非立竿见影的西药。